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缺少地热专法推动,台湾地热能源发展策略「最大的盲点」

缺少地热专法推动,台湾地热能源发展策略「最大的盲点」

近期台湾的地热发电在环评法规鬆绑后终于出现曙光,但其实在 17 年前,中油员工早已指出地热开发成本低,且不会产生环境污染的特性。

中油公司林锦仁前辈在经济部能源报导发表观点,认为根据国际发展状况说明,「地热是廉价的能源,开发及利用均不繁难,且无环境污染情形。自从能源危机发生后,世界各国均致力于地热探勘、开发与利用,我国亦不例外。台湾的地热探勘早在民国 54 年便开始……」

而在地热探勘开始后一年(1966 年),立法院提出了「地热能法草案」,这部半个世纪以前的草案在当时可说是非常先进,隔年美国加州才提出地热资源法(Geothermal Resources Act),而到 1970 年才发布地热蒸气法(Geothermal Steam Act),美国这才迎向地热发电的黄金世代(下图);而「地热能法草案」内容揭露的定义及发展步骤更是关键,只是能源局至今仍忽视自己的盲点,误认现有再生能源发展法例可以达到「地热专法」的效果。希望政府单位正视国际推动地热的经验及策略,及早弥补这些盲点以促进地热产业发展。

缺少地热专法推动,台湾地热能源发展策略「最大的盲点」

美国从 1960 至 2008 年之地热发电规模及能源占比累计图,地热发电量于地热法规建立后大幅成长。

国内地热法规研究遭到漠视

国内近期由于科技部第二期国家能源主轴计画的缘故,地热法规障碍的研究是其中桥接计画的重点之一,有两篇相关论文提到国际地热方面的法规设计,分别是北科大团队与云科大团队的成果,有更多国际相关案例可参考,对于能源政策有兴趣的读者可以进一步查阅(注)。

根据地热透明指南《Geothermal Transparency Guide》全球的案例研究,地热法规设立后,建立游戏规格之后,推动地热产业更有效果,近 5 年状况可以参考印尼的成功案例。但反观国内虽已经有专家学者的研究成果,但这些专业建议并没有化为执行的政策,导致行政部门仍用事倍功半的效率在执行「能源转型」政策。

根据近期申请併网成功的地热发电业者的经验,一个具有产能的地热井及现成的涡轮发电机组,根据现有法令及行政流程需要 18 个月才能完成併网的验证工作,能源局必须负责缩短流程至 3 个月内完成,才能反应政府推动「能源转型」的决心。

印尼地热专法的经济效益

2014 年印尼通过地热法第 21/2004 号,将地热勘探定义为非採矿活动后,顺势吸引大量国外资金与技术协助,两年内就启动 4 座新建地热发电厂开始运转,总装置容量 215MW。随着地热电厂开发成效逐渐浮现,印尼政府从 2016 年起至 2018 年,就推动多达 30 个地热电厂建置专案,从 2015 至 2019 年已增加超过 600MW 地热能,2018 年地热发电规模超过 2,000MW,成为世界第二个超过 2,000MW 的地热发电国,寄望未来 10 年内能将地热发电装置容量增加到 6,000MW 以上,目前印尼的再生能源发电量占能源比率已达 19%(IESR,2019)。

哪些地热专法观念值得台湾参考?

印尼能矿资源部指出,随着新地热法的修订,开发地热之相关行政流程可望简化,地热电力修订后之限制价格範围为 11.8 美分至 29.6 美分 (相当于每度电新台币 3.54 元至 8.88 元),同时地热开发业主亦得提拨地热生产收益或红利回馈当地社区居民。

印尼政府将再研拟颁布三项新法规,当作 2014 年第 21 号地热法(Geothermal Law)施行细则,其中又以地热开发商回馈生产红利(production bonus)给予地方政府是最为重要的事情。

地热开发不再被归类为矿业开发,使地热资源准允在森林保护区内开发:

许多台湾的原住民部落不知自己土地被划进森林区,导致无法开发利用,具有因此造成空有地热资源,但因位于森林区的土地,而无法变更编定成为电厂用地,目前法规仍视条件特殊的地热电厂属于传统电厂,适用传统电厂的法规,并未另立规範。

地热开发招标权将由地方政府移转至中央政府:

目前台湾有地方政府也有中央政府主导地热开发招标案,例如两次宜兰清水地热案皆由宜兰县府主导,新北万里硫磺子坪案由能源局主导。观察两件案子的进度,观察发现由中央政府主导的案子明显进度较快,争议问题也较少。

新地热开发计画适用新的价格準则:

地热发电的建置成本会因为发展规模差异有数倍的差异,收购价格準则需要调整参数,固定价格收购将导致许多建置电厂成本高的地区欠缺经济诱因,最终导致当地长期缺少公共建设。

地方行政主管机关可自地热开发计画获致部分生产收益:

地方政府可从地热开发计画得到收益,减少地热开发商的寻租成本,增加行政效率。目前台湾的民间自办的地热开发计画并无法增加地方政府的收益,要提高行政效率并无诱因。例如宜兰县前县长换人后,宜兰县政府对于民间的地热发电开发案即冷漠以对,导致宜兰县虽有第一处通过环境影响评估的地热发电计画,却要耗费极高的行政成本与县府各相关单位沟通,至今仍未提出电业筹设。

该新法通过 2 年内必须订定并发布执行命令(法规):

命令与法规包括:

    具潜力的地热区直接开发早期评估与探勘任务之流程招标程序、资格、必备文件与实施细则工作範围的限制订定价格之流程行政机关核批之流程地热开发证照许可持有人之义务地热区资料、数据与管理等办法

台湾有 18 处具有潜力的地热区,1985 年即由工研院郑文哲博士彙整发表,但欠缺直接开发地热电厂的政策及法规配套,政府思维仅以温泉开发视之,导致台湾在能源转型工程落后菲律宾及印尼甚多。

近期科学研究已确认大屯火山群及龟山岛为有岩浆库活动的休眠活火山,这就表示台北市、新北市、宜兰县应更进一步启动火山邻近区域的早期地热评估及探勘任务。

根据近期申请併网成功的地热发电业者的经验,一个具有产能的地热井及现成的涡轮发电机组,根据现有法令及行政流程需要 18 个月才能完成併网的验证工作,能源局必须负责缩短流程至 3 个月内完成,才能反应政府推动「能源转型」的决心。

过去经济部为了健全公共建设,对于台湾 99% 进口的高碳排放及高污染的化石资源,都已制定专法如石油管理法、天然气事业法,反而欠缺法规及管理能力于能源转型的公共事业–自有再生能源资源,这对于致力推动「能源转型」的政府政策而言是一大盲点,菲律宾、印尼、肯亚在再生能源比例已经大幅超过台湾,政府应该以专业态度面对专业议题。

注:对于能源政策有兴趣的读者可以进一步查阅蔡岳勋教授、范建德教授、林瑞珠教授等学者专家的论文,如台湾地热发电厂设置之法律现况评析与问题探讨、美国地热能源法规与政策发展。


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